职务犯罪研究 | 滥用职权罪无罪辩点汇总

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李伟:广强律师事务所职务犯罪案件研究与辩护中心主任
叶峻廷:广强律师事务所职务犯罪案件研究与辩护中心研究员
【导语】
《刑法》第三百九十七条规定：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
与玩忽职守罪一样，滥用职权罪同样是《刑法》第三百九十七条规定的带有兜底性质的一般性罪名，而且只有在不构成其他具体的渎职犯罪时才能以滥用职权罪论处。
行为人构成滥用职权罪，其身份主体必须是国家工作人员。

《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》（2002年12月28日施行）规定：在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

本罪主观上为直接或间接故意，即明知自己滥用职权的行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，且希望或者放任这种结果发生，客观上表现为超越职权，擅自决定或处理超出自己职权范围的事项；或故意不履行应当履行的职责以及不正确地履行职责。滥用职权的行为与造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的危害结果之间要有刑法上的因果关系。
滥用职权行为构成犯罪的认定标准，与玩忽职守罪一并适用《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释〔2012〕18号）的规定：

国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：　　
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；　　
（二）造成经济损失30万元以上的；　　
（三）造成恶劣社会影响的；　　
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

笔者通过在北大法考、威科先行等法律数据库检索若滥用职权罪的无罪案例，并归纳、总结出一些有效辩点，以供刑辩同行参考。
【案例】
1.(2018)桂0503刑再1号
【要旨】
编造虚假材料申领专项资金用于项目外的其他用途，虽然行为有一定的违法性，但并未改变资金的国有使用性质，未造成国有资产流失而发生实际损失，不符合滥用职权罪的构成要件。
【基本案情】
2007年起，中央财政和某省财政分别对建成新农村现代流通服务网络工程（以下简称“新网工程"）的供销社所属企业进行专项资金扶持，被告人刘某在担任某市供销社综合业务科科长期间，利用其对供销社下属企业申报材料进行审核的职责，参与编造虚假的“某市日杂公司地角日用消费品配送中心建设项目"“某市日杂公司鲜活农产品配送中心升级改造项目一期工程”等申报材料进行上报，上述项目经审批后获得某省以奖代补新网工程专项资金140万元。
以上两个项目的新网工程专项资金到位后，某市供销社和某市日杂公司没有按规定把专项资金用在“新网工程"方面，而是以鲜活农产品项目的名义将其中89.42万元用于改造装修其下属某日杂公司的铺面，其中第三、四层改造装修后作为办公用房使用，一楼的铺面租给私人企业经营。
【无罪理由】
本院再审认为，被告人刘某在担任供销合作社综合业务科科长期间，参与编造虚假的“某市日杂公司地角日用消费品配送中心建设项目"和“某市日杂公司鲜活农产品配送中心升级改造项目一期工程"两项“新网工程"申报材料进行上报，因此获得专项资金共计140万元，并将其中的89.42万元挪用于办公用房的改造装修及下属企业的商铺改造装修，并未改变资金的国有使用性质，未造成国有资产流失而发生实际损失。
根据2013年1月9日施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》规定，“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失"是指“造成经济损失30万元以上的"。被告人刘某的行为有一定的违法性，但不符合滥用职权罪中“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失"的构成要件。


2.(2019)川13刑再1号
【要旨】
滥用职权行为没有导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，同时行为造成损失的具体数额也无法明确。
【基本案情】
2003年至2009年期间，被告人陈某担任营山县国土资源局双河中心所所长。2007年4月，通过时任国土资源局土地统征储备中心副主任殷某介绍，陈某将其保管的套印有某县人民政府公章和盖有国土资源局印章的空白《集体土地建设用地使用证》二本以人民币1.6万元的价格卖给在某村租地办企业的朱某、张某，陈某按其要求填写相关土地权属内容。后朱某、张某将其在某县1,000余m2的房屋转让给殷某、张某、杨某，并交付了上述二本《集体土地建设用地使用证》。
2009年下半年的一天，被告人陈某又将上述空白《集体土地建设用地使用证》一本送给殷某，殷某、张某、杨某商量好填写内容后，张某和杨某找他人在该土地使用证上填写了“土地使用者罗某（杨某妻子），用途住宅，用地面积345.78㎡，地址某县某村7社”等内容。2011年5月，殷某、张某、杨某所购买的上述1,000余m2房屋获得拆迁赔偿款175.5万元，其中的675.12m2因有上述三本《集体土地建设用地使用证》而被认定具有合法产权，获得赔偿款1,526,205元；按相关规定及该宗拆迁户的拆迁赔偿协议，临时建筑赔偿金额是200元/㎡。被告人陈辉的上述行为给国家造成损失1,391,181元。
【无罪理由】
陈某在担任某县国土资源局双河国土资源中心所所长期间，违法将其保管的套印有县人民政府公章和加营山县国土资源局印章的空白《集体土地建设用地使用证》售与或送与他人，系滥用职权行为。但构成滥用职权罪，除须有滥用职权的行为外，还须致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。
某区人民法院在殷某等三人相关案件中认定，殷某等三人伪造的《集体土地建设用地使用证》在拆迁补偿中没有起到作用。殷某等三人获得175.5万元补偿款完全是基于市场法则与拆迁机构协商的结果。因此，陈某售送三本《集体土地建设用地使用证》的行为没有导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，不构成滥用职权罪。同时，本案中，即使考虑殷某等三人是依据三本《集体土地建设用地使用证》获得的175.5万元补偿款，但175.5万元补偿款中，哪些属于殷某等三人应当获得的，哪些属于超过其应得的部分无法确定，故也就无法确定陈某的行为造成损失的具体数额，因此亦无法认定陈某构成滥用职权罪。


3.(2017)豫14刑再6号
【要旨】
利用虚假合同申请拨款用于正当目的，但行为程序不当，虽存在滥用职权行为，但情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪。
【基本案情】
2007年11月13日，某县水务局以治理碱河清淤为由，向某县人民政府申请拨款34.2万元。该资金到位后，被告人赵某安排米某(水务局建筑工程总队主管会计)以治理碱河为由制作一份虚假的施工合同，以支付工程款的名义分两次将该款取出，用于发放本单位职工的工资、创建省“红旗渠精神杯”评比会议费、还单位外欠账等费用支出。另查明，涉案的34.2万元系从水费中支出，水费属非税收入，属于地方一般财政资金，不属于国家水利专项资金，拨付程序符合某县财政局的拨付手续。
【无罪理由】
被告人赵某在任县水务局局长期间，为解决争创“红旗渠精神杯”经费及本单位经费问题，以治理碱河清淤为由，采取虚假合同，报经时任县长李某批准同意支取资金，用于其他开支，虽目的正当，但其行为程序不当。虽存在滥用职权行为，但没有造成实际损失，情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪。


4.(2013)焦刑三终字第00019号
【要旨】
拆迁活动中的相关行为合法且不违反相关规定，无法证明主观上有滥用职权的故意，客观上也不能证明该行为造成了重大损失。
【基本案情】
2008年初，某市政府决定对迎宾路进行拓宽改造，市拆迁办作为拆迁监管部门，参与了拆迁补偿的前期准备工作，包括委托某房地产公司对道路两侧改造的房屋及附属物进行评估。某房地产公司向市政府出具了一份关于迎宾路调查清点工作的情况汇报，对整条路的评估拆迁费用为8301.579万元，其中，其中包括华龙石化公司所有的加气站厂房补偿140万元，宏达运输公司所有的土地补偿25万元。后经过调整补偿价格最终确定为170.78万元。
时任市拆迁办主任的被告人常某某为迎宾路改造协调小组成员，市政府会议决定由常某某负责督促指导某县政府和某区管委会的拆迁工作，并要求9月15日前完成全部拆迁工作。7月中旬，某区提出加气站不属于其拆迁范围，协调小组决定由拆迁办负责加气站的拆迁工作。
8月28日，市建设投资公司与市拆迁办就加气站用地及厂房拆迁签订了补偿协议，补偿费用为170.78万元。同日拆迁办与借用某拆迁有限公司资质的康某某签订了关于加气站的拆迁补偿协议，拆迁费用为140万元。财政局评审中心对以上拆迁费用进行审核确认后，市财政拨付给拆迁办170.78万元补偿款，拆迁办将其中的140万元转入城建拆迁公司，余款30万元留存在单位账户上，城建拆迁公司又将140万元转给康某某。康某某共支付拆迁补偿款30.6692万元，其中加气站及附属设施补偿6.3万元，土地补偿24.3692万元。
【无罪理由】
1.常某某主观上是否具有滥用职权的故意证据不足。对迎宾路进行改造是政府行为，拆迁办作为拆迁管理部门负责督促整条路的拆迁工作，本案涉及的加气站原由某区负责拆迁，但最后因各种原因交给了拆迁办。按照规定，拆迁办不得从事具体的拆迁业务，在此前提下，为按时完成拆迁任务，拆迁办以包干形式委托拆迁公司进行拆迁。在拆迁过程中，作为拆迁办主任的常某某和拆迁户商谈补偿事项并不违反相关规定，而且其在半个月内就完成了加气站及附属设施的拆迁。另外，从本案现有证据看，当时整体拆迁项目都没有办理招投标事项，而且公诉机关亦没有提供按规定程序进行拆迁所需时间的相关证据。综上，认定常某某在拆迁过程中主观上具有滥用职权的故意证据不足。
2.常某某的行为是否造成重大损失及损失数额证据不足、事实不清。关于是否造成损失的问题，从现有证据看，迎宾路的整体拓宽、改造都是由某房地产公司进行评估的，加气站的评估交由该公司亦属正常，而且这一价格得到了财政局评审中心的认可。但是，加气站及附属设施在2008年的市场价格没有经过评估，一审判决认定常某某造成的损失数额，是依据康某某得到的140万元拆迁补偿款，扣除支付给拆迁户的30.6692万元后得出的，140万元来源于财政划拨的170.78万元，据此认定造成109.3308万元的损失缺少证据和法律依据。因此，现有证据不能证明常某某主观上有滥用职权的故意，也不能证明因常某某的行为造成了重大损失。


5.(2017)辽02刑终590号
【要旨】
行为人不属于国家工作人员，其行为亦非获得授权实施执法行为，故其不符合滥用职权罪的主体要件，同时行为与危害结果之间不存在直接因果关系。
【基本案情】
被告人郑某与某省高速公路管理局于2012年10月1日签订了五年期限的劳动合同，职务为司机。工作地点为辽宁省高速公路管理局下属的原辽宁省高速公路管理局大庄管理处（以下简称"大庄管理处"）。其职责为同电工一道负责所辖路段隧道和变电所的电力设施、机电设施和发电设施的巡视、维护和管理，要按时巡逻。案发时其仍在大庄管理处工作。
某高速公路上，被害人李某1与刘某、李某2、李某3四人由北向南逆向行走，穿越隧道时，大庄管理处指挥调度分中心的调度员陈某听到警报后通过监控发现隧道内有四个行人，告知负责隧道电力设施的电工初某隧道内有四个行人在行走，初某表示前去查看。初某遂告知司机被告人郑某，郑某即驾驶归大庄管理处所有的卡车与初某一道前去查看。当初某与郑某驱车行驶至隧道南侧路段时与李某1等四人相遇，郑某便将车辆停在高速公路的行车道上。李某1等四人看见路政车后开始沿高速路右侧逆向奔跑，郑某便以倒车的方式追赶等四人。在追赶期间李某1从高速公路桥上坠落死亡。
【无罪理由】
郑某案发时系某省高速公路管理局大庄管理处司机，不属于依照法律、法规规定在行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，其去案发现场查看行人的行为亦非获得授权实施执法行为，故其不符合滥用职权罪的主体要件；客观方面本案缺乏案发现场勘查笔录、尸体检验报告、现场监控录像等证据，在场证人均未亲眼看见李某1坠桥经过，现有证据不足以证明郑某的行为与李某1死亡之间存在直接因果关系，故认定郑某犯罪的证据不足，犯罪不能成立。


6.(2017)辽09刑终139号
【要旨】
行为人实施的申请工商变更登记行为与其职务权限没有关系，且该违法行为已被撤销，没有造成损失，也不具有造成损失的现实可能性。
【基本案情】
2010年12月23日，被告人王某某利用其在某市工商局工作，并曾担任某市工商局注册分局局长之便，在受委托人不知情的情况下，到某市工商局注册分局申请办理德美暖通公司股东变更登记，被告人李某某作为工商局注册分局受理、审查人员，违反规定程序，在受委托人未到场的情况下为王某某办理了企业股东变更登记，王某甲（拟不起诉）作为工商局注册分局的核准人员，在核准过程中没有认真审核其中“出资方式”一栏填写的是“实物”，与其注册登记信息填写不一致（原信息为“货币”）,将原来登记的公司股东“姚某、王某乙（王某乙占公司49%的股份）”变更为“姚某、吴某某”。
后王某某再次办理德美暖通公司法人及股东的变更登记，李某某、王某甲违反规定程序，在受委托人吴某某和法定代表人姚某未到场的情况下，由王某某代替姚某在“股东会决议”上签字，办理了企业法人及股东变更登记，致使德美暖通公司房产被抵押，法院判决，撤销此次变更登记，工商局已纠正了违法行为，被抵押的房产已撤销。
经资产评估事务所资产评估，截至评估基准日2010年12月23日，德美暖通公司净资产价值项目资产评估值为人民币14851630.63元；负债评估值为人民币13607251.06元；所有者权益评估值为人民币1244379.57元。
【无罪理由】
滥用职权罪，是指国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。即第一，国家机关工作人员实施了滥用职权的行为；第二，该行为造成了国家和人民利益遭受重大损失；二者缺一不可。德美暖通公司法人及股东变更登记已经法院判决撤销，工商局已纠正了违法行为，被抵押的房产已撤销，现没有证据证实造成了损失。
2010年12月23日的股东变更登记，王某某行为时的身份是工商局商标监督管理科的副调研员，其实施的行为与其职务权限没有关系。如果要认定王某某行为构成滥用职权，只能是认定其利用了被告人李某某的职权。经查，李某某当时在注册分局工作，任副主任科员，在企业登记管理受理、审查、核准、发照四个环节中其负责审查环节，其职务行为不能单独决定公司变更登记。而且，构成滥用职权罪必须造成国家或者个人经济损失30万元以上的后果。现有证据证明在王某某办理申请股东变更之前，王某乙自愿将其在德美公司的股权转让给吴某某，王某乙若想主张其财产权利，完全可以通过法定渠道实现。王某某、李某某二人的行为不能造成王某乙不可挽回的损失。
综上，原判认定王某某、李某某构成滥用职权罪错误。


7.(2015)漯刑终字第00096号
【要旨】
行为人违规将国有房产出租给他人使用，导致该房屋被过户转让，但给国家造成的损失尚未到滥用职权罪的立案标准，故不构成滥用职权罪。
【基本案情】
宋某任某县粮食局局长、党委书记兼临某县粮食局国有粮食企业改革领导小组组长期间，在主持对某县颍粮油脂有限公司改制时，未对该公司座落在某县房屋建筑面积为807.75㎡、土地面积为2400㎡的房地产进行评估的情况下，于2006年3月31日以100万元的价格将上述房地产出租给原承租人郑某和李某2，同时约定租期届后郑某和李某2仍可继续使用。租赁协议及附加协议约定租金100万元包含郑某和李某2以前租赁该房屋的装修款58万元，在某县颍粮油脂有限公司未解决院内溜冰场问题时，暂扣押3万元，如2006年7月10日前不能解决，3万元不再支付。2006年3月7日郑某在抵扣某县颍粮油脂有限公司原欠款2万元后交该公司租金37万元。
2008年5月20日，某县粮食局储运股股长王某2与郑某持伪造的房产转让协议到某县房管局办理上述房屋过户手续，由于某县房管局房地产市场管理二所副所长闫某严重不负责任，在没有国有资产评估报告和未出具土地证的情况下，将上述房屋过户给郑某和李某2。经评估，上述房屋价值31.2万元（不含装修），土地价值76.3万元（已扣除出让金价）。
【无罪理由】
宋某在主持某县颍粮油脂有限公司改制时，在未对该公司座落在某县交通路506号的房地产进行评估的情况下，于2006年3月31日以100万元的价格将上述房地产出租给原承租人郑某和李某2，租期70年，协议期满后郑某和李某2仍可继续享用，同时约定租金100万元包含郑某和李某2以前租赁该房屋的装修款58万元，在某县颍粮油脂有限公司未解决院内溜冰场问题时，暂扣押3万元。2006年3月7日郑某在抵扣某县颍粮油脂有限公司原欠款2万元后交租金37万元。
2008年5月20日郑某持伪造的房屋转让协议办理了涉案房屋的过户手续，但未办理涉案土地转让手续。案发时，郑某、李某2并未取得涉案土地的土地证，该宗土地仍为某县颍粮油脂有限公司所有，并未发生76.3万元的土地损失。宋某在企业改制过程中有滥用职权行为，但给国家造成的损失尚未达到滥用职权罪的立案标准，故不构成滥用职权犯罪。


8.(2018)冀0524刑再1号
【要旨】
行为人依据上级文件审查履行职责，既不具有犯罪故意，也不具有过失行为，同时没有证据证明其存在滥用职权的行为。
【基本案情】
2012年11月6日，某市发改委、农业局下发邢发改农经[2012]446号文件《关于上报2013年奶牛标准化规模养殖小区（场）建设项目投资建议计划的通知》经过某县畜牧局和发改局的初步筛选，确定中鲁奶牛养殖场符合各项申报条件，遂将该养殖场进行上报。之后，邢台市发改委、畜牧局组织人员到中鲁奶牛养殖场进行了初验，主要是奶牛数量，查验各种合格证、营业执照、环评等资料。中鲁奶牛养殖场将编制的可研报告报请县发改局和畜牧局，县畜牧局邀请有关专家组成审核组，经审核组充分讨论，认为该项目可行性研究报告通过审核，被告人陈某作为审核组组长签字；县发展改革局由被告人赵某具体负责，经研究后，批复了该科研报告。
2013年省、市县下发投资计划后，县中鲁奶牛养殖场即开始进行养殖场改扩建项目建设。2015年12月16日县审计局对该项目竣工结算进行了审计，经审定该项目结算价为100.359193万元。经审核，县财政局拨付中鲁奶牛养殖场改扩建资金80万元。另查明，2011年11月21日，县国土资源局曾以中鲁奶牛养殖场个体经营者李某未经批准，擅自占用集体土地，没有占地审批手续等作出行政处罚。
【无罪理由】
被告人陈某、赵某按照市发展和改革委员会、市农业局（邢发改农经[2012]446号）文件审查、批复柏乡县中鲁奶牛场上报的可研报告，属于正当履行职责；2013年省、市、县下发投资计划后，某县中鲁奶牛养殖场进行了实际改扩建，并经过审计后，财政部门拨付的补助资金80万元，全部用于项目建设，并未给国家造成损失。被告人陈某依据上级文件审查上报材料，既不具有犯罪故意，也不具有过失行为，故公诉机关指控被告人陈某构成犯罪事实不清，不应认定，应依法宣告被告人陈某无罪。
公诉机关指控被告人赵某违反省人民政府办公厅冀政办（2009）25号文件规定，在没有土地使用预审意见的情况下，对该养牛场出具可行性研究报告批复，并将此项目报告上报，对此提供的证据仅有被告人赵某的供述，没有其他证据证明上报该项目必须适用上述25号文件；县国土局对李某的行政处罚在前，被告人赵某在审核上报中鲁奶牛养殖场有关材料期间对该处罚并不知情，公诉机关也未提交相关证据证实被告人赵某知情，故公诉机关指控被告人赵某构成犯罪证据不足，亦不应认定。
（完）
【关键词】滥用职权罪 无罪辩护 渎职犯罪
以上内容系广强律师事务所商业贿赂职务犯罪暨刑事合规犯罪辩护与研究中心主任李伟律师关于职务犯罪案件辩护要点内容的理解和总结。笔者将继续从事该类案件精准化有效辩护的研究，以期对维护涉案人员的合法权益做出有益贡献。
(李伟 广东广强律师事务所合伙人律师 职务、商业贿赂犯罪案件辩护与研究中心主任、叶峻廷 广强律师事务所职务犯罪案件辩护与研究中心研究员 写于2022年10月29日）